Robert Kaiser
Zeitfenster in der europäischen Politik –
Die Rolle der EU-Kommission als politischer Unternehmer

Einleitung: Zeitfenster und politische Struktur

Es gibt mindestens zwei Umstände, die Zweifel daran erlauben, dass es sich bei politischen Prozessen in modernen Demokratien stets um rationale und routinemäßige Verfahren der Bewältigung gesellschaftlicher Probleme handelt. Ein erster Umstand ist dadurch gekennzeichnet, dass sich politische Akteure eines Problems annehmen, das als solches überhaupt nicht wahrgenommen wird oder sich bei ihrem Vorhaben eines Instrumentariums bedienen, das offenkundig wenig geeignet ist, dieses Problem auch tatsächlich zu lösen. In diesen Fällen trifft die politisch Handelnden nicht selten der Vorwurf symbolischer Politik, auch weil solche Prozesse nicht selten in besonderer Weise medial inszeniert werden. Ein zweiter Umstand, der für die politikwissenschaftliche Analyse ungleich relevanter erscheint, ist dadurch charakterisiert, dass ein Thema auf die politische Agenda gesetzt wird, das im Vergleich zu den bestehenden Regelungen etwas radikal Neues oder doch zumindest deutlich Verändertes darstellt. Für die Analyse eines solchen Politikwandels gibt es in der Policyforschung seit mehreren Jahrzehnten Konzepte, die davon ausgehen, dass die Initiierung derartiger Vorhaben nur in einem spezifischen und verhältnismäßig kurzen Zeitraum möglich ist.

Gemeinhin wird die Fähigkeit, ein solches Zeitfenster zu nutzen, dem strategischen Repertoire politischer Akteure zugeschrieben. Offenkundig ist aber auch, dass die Öffnung und Schließung solcher Zeitfenster von Bedingungen abhängt, die diese Akteure nicht ohne weiteres beeinflussen können. Die Vorstellung, dass es zu den besonderen Qualitäten eines politischen Akteurs gehört, Entwicklungen zu seinen Gunsten zu nutzen, die er selbst nicht unmittelbar herbeigeführt hat, ist im politischen Denken natürlich nicht neu. Schon Machiavelli ist in seiner Handlungstheorie davon ausgegangen, dass der Fürst mit der Fähigkeit des Erkennens des richtigen Augenblicks ausgestattet sein müsse, um die Gelegenheiten zu nutzen, die ihm das Glück, bzw. das Schicksal als nicht beeinflussbare Größen bereitstellen. Während folglich Machiavelli an dieser Stelle auf die individuellen Fähigkeiten eines absolutistischen Herrschers abzielt, sind es in modernen liberalen Demokratien weitaus komplexere institutionelle Strukturen, die den Handlungsrahmen für die Nutzung von Zeitfenstern setzen.

Dies gilt in besonderer Weise für Politik in der Europäischen Union. Hier hat sich ein System des Regierens über mehrere staatliche Ebenen hinweg institutionalisiert, in dem, im Unterschied zu föderativen Mehrebenensystemen, die unterschiedlichen Handlungskompetenzen politischer Akteure weit weniger eindeutig festgelegt sind. In diesem europäischen Mehrebenensystem treten deshalb auch hierarchische Entscheidungsverfahren hinter dynamische Verhandlungsprozesse zwischen relativ lose gekoppelten politischen Handlungsebenen zurück und bieten unterschiedlichen Akteuren und Akteurskoalitionen vielfältige Möglichkeiten für die Ausgestaltung der politischen Agenda und die Initiierung neuer politischer Lösungsansätze. Diese Möglichkeiten setzen allerdings mangels einer solchen hierarchischen Anordnungsmacht eine andere virtú (im machiavellinischen Sinne) voraus. Nicht allein der politische Instinkt für die zeitlich gegebenen Möglichkeiten reicht an dieser Stelle aus, sondern vor allem die Fähigkeit politischer Akteure, dem intendierten Vorhaben einen weithin akzeptieren Begründungskontext zu geben, für dieses Vorhaben strategische Interessenkoalitionen zu schmieden und im weiteren Verlauf die politische Debatte entsprechend ihrer eigenen Interessen zu steuern. Alle diese Fähigkeiten sind in der Policyforschung mit dem Begriff des politischen Unternehmertums erfasst worden (Kingdon 1984).

Das Ziel dieses Beitrags besteht darin, den Zusammenhang zwischen Zeitfenstern für politisches Handeln und den notwendigen Fähigkeiten politischer Akteure, diese auch zu nutzen, an einem jüngeren Beispiel der europäischen Politik zu konkretisieren und dabei die Bedingungen für politisches Unternehmertum zu systematisieren. Das gewählte Fallbeispiel betrifft die europäische Forschungspolitik, für die seit ihrer Institutionalisierung in den 1980er Jahren die grundlegende Beschränkung auf die Förderung anwendungsorientierter und industrienaher Forschung konstitutiv gewesen ist. Spätestens jedoch mit der Gründung des Europäischen Forschungsrates (European Research Council − ERC) im Jahr 2007 ist diese Beschränkung aufgehoben worden, da der ERC nunmehr mit beträchtlichen öffentlichen Mitteln Vorhaben der Grundlagenforschung in Europa finanziert. Die in diesem Beitrag zu beantwortenden Fragen lauten deshalb, unter welchen Bedingungen es möglich war, der Europäischen Union die Funktion der Förderung der Grundlagenforschung zuzuschreiben und welche Rolle in diesem Prozess die Existenz und die Nutzung eines Zeitfensters sowie das unternehmerische Wirken einzelner politischer Akteure gespielt haben. Die Beantwortung dieser Fragen erfolgt im weiteren Verlauf in vier Schritten. In einem ersten Schritt werden zunächst kurz die Kernannahmen der Policyforschung in Bezug auf Zeitfenster und politisches Unternehmertum zusammengefasst. Im zweiten Schritt wird die Fallstudie jenes politischen Paradigmenwechsels präsentiert, der zur Gründung des Europäischen Forschungsrates geführt hat. Darauf hin kann im dritten Schritt systematisch dargestellt werden, welchem Akteur die Rolle des politischen Unternehmers zuzuschreiben ist und in welcher Weise es ihm gelungen ist, das Zeitfenster für die Institutionalisierung der Förderung der Grundlagenforschung auf europäischer Ebene zu nutzen. Im vierten und abschließenden Schritt werden die wesentlichen Ergebnisse der Untersuchung zusammengefasst.

Zeitfenster und politisches Unternehmertum als Konzepte der Policyforschung

Die Bedeutung von Zeitfenstern als einem Faktor zur Erklärung von Politikergebnissen ist in der Policyforschung spätestens seit dem so genannten »Multiple Streams Modell« von John Kingdon (1984) anerkannt. Dieses Modell geht von der Gleichzeitigkeit dreier unterschiedlicher Ströme innerhalb eines politisches Systems aus: einem Strom von Problemen, die gesellschaftlich als relevant und politisch als zu lösend akzeptiert sind, einem Politikstrom, der aus regelmäßig initiierten aber auch nur angedachten technisch durchführbaren Politiklösungen und ihren Alternativen besteht, und einem Prozessstrom, der die typischen Merkmale von Politik, also insbesondere Wettbewerb, Konflikt und Interessen enthält. Kernaspekt des Konzepts von Kingdon ist nun, dass sich diese drei Ströme grundsätzlich unabhängig von einander entwickeln. Erst wenn es gelingt, sie zu koppeln, ist eine Initiierung eines Politikvorhabens vielversprechend. Für dieses Modell sind Zeitfenster nun insofern relevant als davon ausgegangen wird, dass die Kopplung der Ströme nicht zu jeder Zeit und unter allen Bedingungen möglich ist. Wichtige Voraussetzungen für das Öffnen eines solchen Zeitfensters können zum einen krisenhafte Erscheinungen sein, die zumeist in einem eng umrissenen Politikbereich für einen zeitlich relativ knapp bemessenen Zeitraum politische Handlungsoptionen eröffnen. Zum anderen können Ereignisse innerhalb des Prozessstroms, wie etwa Wahlen und Regierungswechsel, mit einer gewissen Regelmäßigkeit ein solches Zeitfenster begründen. Ein solches ist dann sowohl weniger thematisch als auch zeitlich begrenzt, jedoch hinsichtlich der Dauer der Existenz leichter einzuschätzen und insofern auch für die Opponenten eines Politikwandels besser strategisch kalkulierbar.

Die Funktion und Fähigkeit, diese unabhängig verlaufenden Ströme zu einem gewissen Zeitpunkt zu koppeln und damit ein Zeitfenster für politisches Handeln zu öffnen, wird in diesen Konzepten dem Akteurstypus des politischen Unternehmers zugeschrieben. Als politischer Unternehmer kann grundsätzlich ein Akteur verstanden werden, der danach strebt, dynamischen Politikwandel zu initiieren. Um für ein solches Vorhaben politische Unterstützung zu generieren, sind im Wesentlichen drei Grundvoraussetzungen zu erfüllen. Ersten, das zu lösende Problem muss identifiziert und in einer Weise definiert werden, die den übrigen relevanten Akteuren als angemessen und nachvollziehbar erscheint. Im Folgenden ist es, zweitens, notwendig, den Verlauf der politischen Debatte zur Lösung dieses Problems zu steuern. Dafür wiederum ist es, drittens, unerlässlich, Interessenkoalitionen zu schmieden und das Handeln des hierdurch etablierten Politiknetzwerkes zu managen (Kingdon 1984; Mintrop 1997). Politische Unternehmer befinden sich folglich im Zentrum eines politischen Prozesses, von wo aus sie bemüht sind, die unterschiedlichen Akteure des Politiknetzwerkes zu koordinieren. Für die Identifizierung eines Politischen Unternehmers und die Analyse seines Handelns ist es zudem von Bedeutung, das institutionelle Eigeninteresse zu bestimmen, das ihn motiviert, ein entsprechendes politisches Vorhaben überhaupt auf die Agenda zu setzen.

Im politischen System der Europäischen Union wird man schon auf der Basis der Aufgabenverteilung zwischen den Gemeinschaftsorganen der Europäischen Kommission die Rolle eines politischen Unternehmers am ehesten zuschreiben müssen. Dies begründet sich im Wesentlichen mit ihrem Initiativmonopol, das es der Kommission erlaubt, nicht nur die Vorschläge im Bereich der supranationalen Rechtsetzung vorzulegen, sondern auch eine Reihe anderer rechtlich unverbindlicher Dokumente zu erarbeiten (Mitteilungen, Empfehlungen, Grün- und Weißbücher), mit denen sie vor allem im Vorfeld einer Entscheidung die politische Diskussion vorstrukturieren kann. Dieses Initiativmonopol, gepaart mit der umfangreichen Ausschuss- und Beratungsinfrastruktur bei der Kommission, prädestiniert dieses Organ ganz wesentlich die politische Agenda zu bestimmen und dabei gleichzeitig einzelne Integrationsvorhaben auch in den Politikfeldern voranzutreiben, in denen die Europäische Union nur über außerordentlich begrenzte legislative Kompetenzen verfügt. Ein solches Politikfeld ist ohne Zweifel die europäische Forschungspolitik, die erst in den 1980er Jahren vertraglich fixiert worden ist und sich seither ihren überwiegend distributiven Charakter bewahrt hat. Erst in jüngerer Zeit hat die Europäische Kommission vielfältige Anstrengungen unternommen, nicht nur ergänzend zu den Mitgliedstaaten zur Förderung von Forschung und Entwicklung beizutragen, sondern durch die Intensivierung der Koordination zwischen europäischen und nationale Forschungspolitiken einen Europäischen Forschungsraum zu etablieren.

Fallstudie: Der Europäische Forschungsrat als Paradigmenwechsel in der europäischen Forschungspolitik

Die politische Begründung für die stetige Erhöhung der finanziellen Mittel, die von der Europäischen Union zur Förderung von Forschung und Entwicklung (F&E) durch ihre Forschungsrahmenprogramme zur Verfügung gestellt worden sind, beruhte seit den 1980er Jahren auf der Annahme der Existenz eines ›Europäischen Paradox‹. Gemeint war damit der Umstand, dass obwohl die europäischen Staaten ein vergleichbares Niveau wissenschaftlicher Leistungsfähigkeit aufwiesen wie die USA oder Japan, die Fähigkeit dieses Know-how in marktfähige Produkte umzusetzen deutlich hinter dem ihrer Hauptwettbewerber zurückblieb (European Commission 1995). Als Konsequenz ergänzte die Europäische Kommission ihre Forschungspolitik zunehmend um innovationspolitische Maßnahmen, um dadurch den beschleunigten Transfer von Wissen zu Produkten zu unterstützen.

Das Europäische Paradox war insofern spätestens seit Mitte der 1990er Jahre das Politikparadigma der europäischen F&E-Politik und dies obwohl nicht wenige empirische wissenschaftliche Studien begründete Zweifel an dessen Grundannahme gehegt hatten. Diese Untersuchungen kamen vielmehr zu dem Schluss, dass die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit bestenfalls in einigen Sektoren und nur in Bezug auf einzelne führende europäische Forschungseinrichtungen tatsächlich insbesondere mit dem Niveau der Vereinigten Staaten vergleichbar sei (Pavitt 2001, Dosi et al. 2005). Es bestanden somit zu Beginn des letzten Jahrzehnts beträchtliche Zweifel an der Grundausrichtung europäischer F&E-Politik insofern als sie weitestgehend anwendungsorientierte Forschung förderte und parallel dazu die infrastrukturellen Voraussetzungen für den Technologietransfer zu optimieren versuchte. Eine mangelnde Wettbewerbsfähigkeit schon hinsichtlich der Wissensproduktion hätte demgegenüber ein weit stärkeres finanzielles Engagement der Europäischen Union auch in der Förderung der Grundlagenforschung begründet.

Entsprechende Aktivitäten hatten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union aber bisher immer erfolgreich zu verhindern gewusst. Sie betrachteten die öffentliche Finanzierung der Grundlagenforschung entweder als genuin nationale Aufgabe oder sie organisierten grenzüberschreitende Kooperationen durch die Etablierung spezialisierter sektoraler europäischer Forschungsorganisationen außerhalb der Europäischen Union. Unter diesen Bedingungen konnte die Europäische Kommission ein Engagement in der Grundlagenforschung in nur sehr begrenztem Umfang in Form kleinerer ›versteckter‹ Initiativen innerhalb ihrer Rahmenprogramme leisten. So stellte etwa das Sechste Forschungsrahmenprogramm der EU (2002-2006) gerade einmal 215 Millionen EURO für die Aktion NEST zur Verfügung, durch die besonders ›visionäre‹ Forschungsprojekte aus allen Wissenschaftsbereichen finanziert werden konnten, sofern sie einen interdisziplinären Ansatz verfolgten. Europäische Forschungspolitik blieb folglich von einem ganz zentralen Bereich öffentlicher Förderung weitestgehend ausgeschlossen. Diesen Zustand zu ändern lag zweifelsohne im gut begründeten Eigeninteresse der Kommission, die im Jahr 2000 ihr Vorhaben zur Etablierung eines Europäischen Forschungsraums vorgelegt hatte, der ohne die Grundlagenforschung auf Dauer keine umfassende Koordination der Forschungsaktivitäten in Europa leisten konnte. Mit der Gründung des Europäischen Forschungsrates im Jahr 2007 ist es letztlich auch gelungen, den langjährigen Widerstand der Mitgliedstaaten zu brechen. Mit einem Budget von immerhin 7,5 Milliarden EURO für die Jahre 2007-2013 stellt der ERC nunmehr eine ganz zentrale Förderorganisation für die Grundlagenforschung in Europa dar. Bezogen auf das jährliche Budget steht dem ERC somit etwa die Hälfte der Summe zur Verfügung, die in der Bundesrepublik durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) bereit gestellt werden kann.

Der Paradigmenwechsel in der europäischen Forschungspolitik in Richtung auf eine beträchtliche finanzielle Förderung der Grundlagenforschung hat somit mit Beginn des Siebten Forschungsrahmenprogramms (2007-2013) stattgefunden. Um nachzuvollziehen, wie es der Europäischen Kommission gelungen ist, diesen Förderschwerpunkt gegen die traditionellen Widerstände der Mitgliedstaaten durchzusetzen, ist es notwendig, den Politikprozess der Planung, Aushandlung und Verabschiedung dieses Rahmenprogramms seit 2004 nachzuvollziehen.

Die Europäische Kommission als politischer Unternehmer

Die Analyse der Rolle der Europäischen Kommission im Laufe des Politikprozesses, der zur Etablierung des Europäischen Forschungsrates geführt hat, lässt erkennen, dass die zuvor benannten typischen Merkmale des Handelns eines politischen Unternehmers in diesem Fall erfüllt sind.

Ein erstes wesentliches Merkmal besteht in der Identifikation des zu lösenden Problems in einer Weise, die allen relevanten Akteuren von der Notwendigkeit entsprechenden Handelns überzeugt. Im Jahr 2004 legte die Kommission eine Mitteilung über »Europa und die Grundlagenforschung« vor (European Commission 2004), in der sie erstmals ihre Absicht unterstrich, Vorschläge zur erheblichen Ausweitung der Förderung der Grundlagenforschung vorzulegen. Allerdings nahm dieses Dokument noch keinen Bezug darauf, in welcher Form eine solche Förderung stattfinden könnte. Unmittelbar nach Veröffentlichung dieser Mitteilung setzte sie dann eine Expertenkommission mit dem Auftrag ein, den potenziellen Nutzen der Etablierung eines europäischen Instruments für die Förderung der Grundlagenforschung zu beziffern. Diese Expertenkommission legte ihren Bericht im Februar 2005 vor (European Commission 2005). Bemerkenswert an diesem Bericht war in erster Linie die begriffliche Innovation der »Pionierforschung« (»Frontier Research«). Mit diesem Begriff wurde eine »neue« Art von Forschung gekennzeichnet, die bahnbrechend und visionär sei und bei der die Grenzen zwischen Grundlagen- und angewandter Forschung, zwischen klassischen Disziplinen und zwischen Forschung und Technologie aufgehoben würden. Diese Art der Forschung lasse sich nicht mehr mit der etablierten Differenzierung zwischen Grundlagen- und angewandter Forschung beschreiben. Obwohl es von Natur aus Grundlagenforschung sei, existierten in dieser Art von Forschung sehr viel engere und intensivere Beziehungen zwischen Wissenschaft und Technologie und somit auch zwischen öffentlichen Forschungseinrichtungen und industrieller Forschung. Zudem kamen die Experten zu dem Urteil, dass bestehende Organisationen der Forschungsförderung auf nationaler wie europäischer Ebene nicht geeignet seien, diese neue Art von Forschung adäquat zu unterstützen. Es sei vielmehr eine genuin europäische Aufgabe (im Sinne einer Aufgabe der Europäischen Union) hierzu die notwendigen institutionellen Grundlagen zu schaffen. Die in dieser Weise im Wesentlichen durch die Tätigkeit eines Expertengremiums geleistete Problemdefinition konnte die Europäische Kommission nutzen, um insbesondere in der entscheidenden Phase der Verhandlungen über die Gründung des Forschungsrates die politische Debatte zu steuern. Zumindest fand diese Terminologie Eingang in alle wesentlichen Beschlüsse des Rates über die Einrichtung des ERC.

Für die Rekonstruktion des politischen Prozesses insgesamt ist aber zu berücksichtigen, dass es bereits seit einigen Jahren von Seiten der ›Scientific Community‹ Initiativen zur Gründung einer europäischen Organisation zur Förderung der Grundlagenforschung gegeben hatte, die dem Ansinnen der Kommission zwar thematisch entsprachen, aber nicht unbedingt ihren institutionellen Eigeninteressen gerecht wurden. Bereits im Oktober 2002 hatte es unter dänischer Ratspräsidentschaft eine Konferenz über den Europäischen Forschungsrat gegeben, die zeigte, dass die Initiativen aus dem Wissenschaftssektor die politische Handlungsebene erreicht hatten. Für die Europäische Kommission nahm Forschungskommissar Philippe Busquin an dieser Konferenz teil. Er wies darauf hin, dass die Kommission eine solche Initiative nur unterstützen würde, wenn ein entsprechender Forschungsrat aus nationalen oder privaten Mitteln finanziert würde, keinesfalls aber aus bestehenden Ressourcen des Forschungsrahmenprogramms. Somit ist evident, dass die Europäische Kommission zumindest noch im Jahr 2002 diese Initiative auch als Gefahr für ihre eigenen Ressourcen betrachten musste, wenngleich das Vorhaben grundsätzlich geeignet war, ihre eigene Rolle in der Forschungspolitik zu stärken.

Zumindest aber war es der Kommission gelungen, gemeinsam mit der dänischen Ratspräsidentschaft die europäische Förderung der Grundlagenforschung wieder auf die Agenda der Union zu setzen. Im Dezember 2002 berief der dänische Forschungsministers Helge Sander eine Expertengruppe über den Europäischen Forschungsrat (European Research Council Expert Group – ERCEG) ein. Diese Gruppe votierte für die Einrichtung eines solchen Forschungsrates als einer vollständig autonomen Organisation unter haushaltsrechtlicher Verantwortung der Europäischen Union. Finanziert werden sollte der Forschungsrat danach aus Mitteln des zukünftigen Siebten Forschungsrahmenprogramms der EU. Demgegenüber bestanden nach wie vor Initiativen aus dem Wissenschaftssektor, einen solchen Forschungsrat außerhalb der institutionellen Strukturen der Europäischen Union zu gründen. In diesem Kontext ist der Vorschlag der European Science Foundation (ESF), einem Zusammenschluss nationaler Forschungsorganisationen in Europa, zu sehen, den Forschungsrat in ihrem Rahmen zu gründen. Finanziert werden sollte eine solche Organisation dann zunächst aus jenen Mitteln des Forschungsrahmenprogramms, die ihrem Wesen nach Mittel für die Grundlagenforschung seien. Demgegenüber kam der Europäische Forschungsbeirat (EURAB), eine unabhängige Expertengruppe, die im Jahr 2001 durch Forschungskommissar Busquin ins Leben gerufen worden war, in einem Gutachten zur dem Ergebnis, dass ein Forschungsrat zwar innerhalb der institutionellen Strukturen der EU gegründet werden sollte, aber unter einem hohen Maß an Autonomie sowohl gegenüber den Mitgliedstaaten als auch gegenüber der Europäischen Kommission.

Somit ist zu erkennen, dass es bis zum Sommer 2003 zwar eine zunehmende Unterstützung für die Idee eines Europäischen Forschungsrates gab, aber keineswegs einen Konsens über dessen organisatorische Form. Noch immer waren grundsätzlich drei alternative Lösungsansätze möglich: die Gründung einer neuen intergouvernementalen Organisation außerhalb der EU, die Umwandlung der ESF in einen Forschungsrat in Form einer Nicht-Regierungsorganisation sowie die Gründung eines solchen Rates unter der Ägide der EU, aber ohne direkte Einflussmöglichkeit für die Mitgliedstaaten oder die Gemeinschaftsorgane. In dieser Situation forcierte die Europäische Kommission ihr Vorhaben und sie hatte mindestens zwei gute Gründe dies zu tun. Erstens bestand unabhängig von der organisatorischen Form der Forschungsrates die Gefahr, dass dieser zumindest teilweise aus Mitteln des Forschungsrahmenprogramms finanziert werden würde, ohne dass er überhaupt im Gemeinschaftsrahmen errichtet worden wäre. Und zweitens befand sich die Kommission bereits im Prozess der Erarbeitung eines Vorschlags für das Siebte Forschungsrahmenprogramm, für das sie eine beträchtliche Ausweitung der Mittel vorsah. In diesem Zusammenhang war ein im Rahmen der EU zu gründender Europäischer Forschungsrat eine gute Rechtfertigung für eine solche signifikante Mittelerhöhung.

Für die weitere Entwicklung in ihrem Sinne war es deswegen notwendig, dass es der Europäischen Kommission gelang, nicht nur Unterstützung für die Institutionalisierung des Forschungsrates im Gemeinschaftskontext zu mobilisieren, sondern zudem eine solche auch zur Begründung höherer europäischer Forschungsausgaben zu nutzen. In diesem Zusammenhang spielt nun die dritte wesentliche Funktion eines politischen Unternehmers, die Bildung strategischer Koalitionen und die Vernetzung der relevanten Akteure die entscheidende Rolle.

In einem ersten Schritt nutzte Forschungskommissar Busquin seinen Auftritt vor der Jahresversammlung von EUROHORCs (European Heads of Research Councils), dem Zusammenschluss der Forschungsförderorganisationen der Mitgliedstaaten der EU sowie der assoziierten europäischen Staaten, im Mai 2003 um eine gemeinsame Arbeitsgruppe zur Ausgestaltung des neuen Forschungsrates ins Leben zu rufen. Nur wenige Monate später appellierte er an den europäischen Wissenschaftssektor, sich stärker für die Gründung eines Europäischen Forschungsrates einzusetzen, da bisher die Unterstützung aus der ›Scientific Community‹ seiner Ansicht nach zu gering sei. Die Reaktion auf diesen Aufruf ließ nicht lange auf sich warten. Im Oktober 2003 unterzeichneten 45 Nobelpreisträger einen Aufruf zur Gründung eines solchen Gremiums, in dem sie sich besorgt über die geringe politische Unterstützung vor allem von Seiten der Mitgliedstaaten für dieses Vorhaben zeigten.

Es verwundert wenig, dass beide Entwicklungen die Position der Europäischen Kommission stützten. So kam der Abschlussbericht der gemeinsamen Arbeitsgruppe zu dem Ergebnis, das neue Instrument zur Förderung der Grundlagenforschung müsse in das Portfolio der zukünftigen Gemeinschaftsforschung integriert werden (European Commission/EUROHORCs 2004). In ähnlicher Weise argumentierte die Gruppe der Nobelpreisträger in ihrem offenen Brief. Sie sahen den Forschungsrat innerhalb der EU Strukturen als eine geeignete Option an, den bisher nur geringen Stellenwert der Rahmenprogramme für die Generierung fundamental neuen Wissens zu erhöhen. Somit war zu Beginn des Jahre 2004 offenkundig, dass die alternativen institutionellen Optionen jenseits der Errichtung des ERC im Gemeinschaftsrahmen keine Perspektive mehr besaßen. Offen blieb jetzt noch, in welcher Weise der Forschungsrat in die Finanzierungsmechanismen der EU eingebunden werden konnte. Hinsichtlich dieser Frage verlief die Konfliktlinie nun allerdings im Wesentlichen zwischen Kommission, Parlament und Ministerrat.

Im September 2005 legte die Kommission ihren Vorschlag zur Gründung eines Europäischen Forschungsrates innerhalb der Struktur des neuen Siebten Forschungsrahmenprogramms vor. Finanziert werden sollte der Rat aus einer gesonderten Budgetlinie der EU, die in diesem Rahmenprogramm als Einzelprogramm »Ideen« neben herkömmlichen Maßnahmen zur Unterstützung von Kooperationen zwischen europäischen Forschergruppen (»Cooperation«), zur individuellen Förderung von Forschern (»People«) und der Finanzierung von Forschungsinfrastrukturen (»Capacities«) treten sollte. Ferner unternahm die Kommission bereits die ersten Schritte zur Institutionalisierung des Forschungsrates, und dies bevor über ihn überhaupt schon eine politische Entscheidung getroffen wurde. Im Juli 2005 ernannte sie 22 führende europäische Forscher als Mitglieder des Wissenschaftlichen Rates des ERC, die Gelegenheit bekommen sollten, die  Arbeitsverfahren des Rates rechtzeitig vor seiner Implementierung durch eine erwartete positive Entscheidung von Ministerrat und Parlament über das Siebte Forschungsrahmenprogramm zu definieren. Noch aber waren beide Gemeinschaftsorgane von der vorgeschlagenen Struktur nicht überzeugt. Das Europäische Parlament hatte schon im März 2005 eine  Resolution verabschiedet, in der es zwar die grundsätzliche Idee eines Europäischen Forschungsrates begrüßte, dessen Einrichtung unter der Programmhoheit der Europäischen Kommission allerdings nur für einen »Übergangszeitraum« akzeptieren wollte (European Parliament 2005). Auch im Ministerrat regte sich zunächst noch erheblicher Widerstand. Die schwedische Regierung lehnte die organisatorische Einbettung des ERC innerhalb des neuen Forschungsrahmenprogramms grundsätzlich ab, weil sie hierin eine Gefahr für dessen Autonomie sahen, die Regierungen der Mitgliedstaaten Dänemark, Frankreich, Ungarn, Litauen und Portugal wollten diese Struktur – analog zur Auffassung des Europäischen Parlaments – nur für eine Übergangszeit bewilligen (Council of the European Union 2005).

In der finalen Entscheidungsphase zeigte sich nun, dass die Art und Weise, in der die Kommission die Problemdefinition vorgenommen hatte, von erheblicher Bedeutung für die Zustimmung von Ministerrat und Parlament wurde. Insbesondere konnte sie auf zwei Aspekte verweisen. Erstens war Grundlagenforschung inhaltlich, zumindest sofern man sie als Pionierforschung an der Schnittstelle zwischen Grundlagen- und angewandter Forschung auffasste, relevant für die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union. Als solche war die finanzielle Förderung dieser Pionierforschung in völliger Übereinstimmung mit der bisher wenig erfolgreich umgesetzten Lissabonner Strategie der EU, auf die sich die Mitgliedstaaten erst wenige Jahre zuvor verständigt hatten, um Europa bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen. Und zweitens konnte die Förderung der Grundlagenforschung institutionell in Form eines neuen Europäischen Forschungsrates ein zentraler Bestandteil des Konzepts des Europäischen Forschungsraums sein, da es durch ihn gelingen konnte, die traditionelle Zersplitterung der Grundlagenforschung in nationalen Kontexten zugunsten einer europäischen Dimension zu überwinden.

Diese unmittelbare inhaltliche Verknüpfung des vorliegenden Vorschlags zur Gründung des ERC mit bestehenden europäischen Initiativen musste keineswegs allein durch die Europäische Kommission geleistet werden. Auch in dieser Frage wurden relevante Interessengruppen im Sinne der Kommission aktiv. Eine erst im November 2004 gegründete »Initiative for Science in Europe«, eine Vereinigung von 44 europäischen Forschungsgesellschaften, forderte in einer Stellungnahme im Juni 2005 insbesondere den Ministerrat auf, dem Vorschlag zur Gründung des ERC zuzustimmen und diesen mit nennenswerten finanziellen Ressourcen auszustatten. Begründet wurde dieser Appell allerdings weniger mit den zu erwartenden positiven Effekten für die europäische Grundlagenforschung als vielmehr mit dem Hinweis, der Europäische Forschungsrat sei ein Eckpfeiler in dem Bemühen der Europäischen Union, zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu werden.

Rat und Parlament stimmten dem Siebten Forschungsrahmenprogramm, und damit der Errichtung des Europäischen Forschungsrates, im Dezember 2006 zu. In den Monaten zuvor spielte der ERC in den Verhandlungen allerdings nur noch indirekt eine Rolle, da Rat und Parlament vor allem um die Gesamtfinanzierung des Rahmenprogramms stritten. Zwischen April 2005 und Dezember 2006 musste sich der Rat nicht weniger als acht Mal mit dem Vorhaben befassen, weil das Parlament immer höhere Forderungen hinsichtlich der Ausstattung des Programms stellte. Erst als der Europäische Rat Einigung über die parallel verlaufenden Verhandlungen über die mehrjährige Finanzplanung für die Jahre 2007-2013 erzielte, die für das Forschungsrahmenprogramm eine Kürzung von etwa 30 Prozent gegenüber dem Vorschlag der Europäischen Kommission bedeutete, lenkte das Parlament ein, insbesondere weil die Kommission das Scheitern der Verhandlungen um die mehrjährige Finanzplanung nicht gefährden wollte und sich mit der Reduktion des Budgets für das Rahmenprogramm einverstanden erklärte. Den Haushalt für den Europäischen Forschungsrat betrafen diese Kürzungen aber im Wesentlichen nicht.

Fazit: Die Bedeutung politischen Unternehmertums zur Nutzung von Zeitfenstern

Die Gründung des Europäischen Forschungsrates stellt in der Entwicklung der europäischen F&E-Politik zweifelsohne einen Paradigmenwechsel dar. Dies gilt nicht nur deshalb, weil die EU mit der Errichtung des ERC umfassend in die Förderung der Grundlagenforschung eingestiegen ist, sondern vor allem deshalb, weil es zuvor notwendig gewesen ist, dass ›Europäische Paradox‹ als zentralen Begründungskontext der bisherigen Forschungspolitik zu revidieren. Dass es letztendlich gelungen ist, den ERC mit einer signifikanten Mittelausstattung innerhalb der Struktur des europäischen Forschungsrahmenprogramms zu installieren und damit alternative Lösungen abzuwehren, lässt sich ohne Bezug auf die Rolle von Zeitfenstern und das Wirken eines politischen Unternehmers nur schwerlich erklären.

Ein Gelegenheitsfenster eröffnete sich für die Europäische Kommission, weil von Seiten des Wissenschaftssektors eine Forderung an die Politik herangetragen wurde, die der Logik des erst wenige Jahre zuvor gegründeten Europäischen Forschungsraums vor allem im Hinblick auf die Überwindung der Zersplitterung von Ressourcen in Europa entsprach. Politisch zustimmungsfähig wurde der ERC vor allem für die Mitgliedstaaten aber erst die Verknüpfung der Ziele des Forschungsrates mit den Wettbewerbszielen der Lissabon-Strategie. Diese war im Jahr 2004 mit durchaus verheerendem Ergebnis durch den Kok-Report zwischenevaluiert worden, sodass die Mitgliedstaaten sich einer Nachbesserung der Strategie kaum entziehen konnten. Für die Kopplung von ERC und Lissabonner Strategie war es aber unerlässlich, die Förderung der Grundlagenforschung als unmittelbar wettbewerbsrelevant zu definieren. Hierzu leistete die Expertengruppe der Kommission mit der konzeptionellen Begründung einer neuen Art von Pionierforschung entscheidende Hilfe.

Dass dieses Zeitfenster tatsächlich auch genutzt wurde, wird man letztendlich der ›unternehmerischen‹ Tätigkeit der Europäischen Kommission zuschreiben müssen. Ihr gelang es, die Forderungen der Scientific Community in ein politisch bearbeitbares Problem umzudefinieren und sie vernetzte in durchaus geschickter Weise die relevanten Akteure, die zu kritischen Zeitpunkten der Verhandlungen ihre Forderungen mit Nachdruck vor allem gegenüber den Mitgliedstaaten formulierten. Offen bleibt damit die Frage, warum der Wissenschaftssektor einer institutionellen Lösung zustimmte und diese auch engagiert unterstützte, die den Forschungsrat eben nicht als eine unabhängige Nichtregierungsorganisation etablierte. Die Antwort auf diese Frage liegt in den traditionellen Finanzierungsrationalitäten europäischer Forschungspolitik. Denn alle Organisationen, die außerhalb der EU etabliert worden sind, basieren auf dem juste retour-Prinzip, also dem Ausgleich der Einzahlungen der Mitgliedstaaten durch entsprechende Rückflüsse aus den Programmen. Ein solches Prinzip hätte aber dem Leitgedanken des Forschungsrats, nämlich der Entscheidung über Forschungsanträge allein nach dem Exzellenzprinzip widersprochen. Insofern bot nur das Forschungsrahmenprogramm der EU eine gewisse Gewähr dafür, dass die Finanzierung der Grundlagenforschung allein nach Maßstab der wissenschaftlichen Qualität erfolgen konnte.

Literatur

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